Hevel huurdersparticipatie over naar gemeenten

Het verzelfstandigen van de sociale sector en het professionaliseren van corporaties heeft de invloed van huurders gemarginaliseerd. De huurdersparticipatie kan verlost worden van zijn onbeduidendheid door de verantwoordelijkheid voor consumentenparticipatie over te hevelen van corporaties naar gemeenten.

Nu alom het besef groeit, dat een fundamentele politieke discussie over de Nederlandse volkshuisvesting niet veel langer ontlopen kan worden, is het wellicht een goed moment om ook de woonconsumentenparticipatie opnieuw kritisch tegen het licht te houden. Dit artikel is een aanzet daartoe. Allereerst wordt het standpunt ingenomen, dat de huurdersinbreng, zoals die heeft vormgekregen sinds de verzelfstandiging van de sociale huursector, enkele endemische gebreken kent. Vervolgens wordt een vergelijking gemaakt met de consumentenparticipatie in het openbaar vervoer. En tenslotte leidt die vergelijking tot conclusies voor een mogelijke herinrichting van de woonconsumentenparticipatie.

Externe democratisering

Toen halverwege de jaren negentig de sociale huursector werd verzelfstandigd en corporaties de opdracht kregen om te professionaliseren, zodat ze beter in staat waren om de eigen broek op te houden, trokken verreweg de meeste corporaties hieruit de conclusie dat ze het beste konden veranderen van een vereniging in een stichting. Overeenkomstig de wens van de rijksoverheid om huurdersinbreng overeind te houden, maakten de kersverse stichtingen zich tegelijkertijd sterk voor de oprichting en ondersteuning van zelfstandige huurdersorganisaties. Huurders, die voorheen automatisch lid waren van de woningbouwvereniging, konden hier onderdak vinden. Externe democratisering is de term waarmee deze rechtspersoonlijke volksverhuizing wordt aangeduid. Externering van de democratie was geschikter geweest omdat daarmee benoemd wordt dat - net als bij internering - de afzondering centraal stond.

Gaandeweg is er sinsdien immers een praktijk gegroeid waarbij onder het mom van professionalisering de invloed van huurders is gemarginaliseerd. Eén keer per jaar, bij de bespreking van het huurprijsbeleid, legt de corporatie aan de huurdersbelangenbehartigers uit wat de kosten zijn van personeel, investeringen en onderhoud; en hoe hoog de rentelasten op leningen zijn. Het voorgestelde huurprijsbeleid is een afgeleide van die kosten. De kostenposten zelf staan dan niet ter discussie.

De rest van het jaar gaan de discussies van de huurdersorganisatie met de corporatie veelal over het kwaliteitsbeleid, over zaken als strategische voorraad en onderhoud. Als de huurders dán vragen naar de financiële consequenties van het geambieerde kwaliteitsniveau, wordt daar geen inzicht in gegeven met het argument dat huurders sinds de professionalisering van de sociale huursector niet meer meebeslissen over de begroting. (Noot 1.)

Voor elk wat wils

De geschetste aanpak leidt ertoe, dat de prijs en de kwaliteit van de woonvoorraad nooit echt ter discussie staan. De huurdersbelangenbehartigers kunnen niet aangeven welke ambities zij te duur of onwenselijk achten noch zijn ze in de positie om mee te denken over de kwalitatieve consequenties van een meer of minder gematigd huurprijsbeleid.

De gebrekkigheid van het overleg heeft de corporaties vervreemd van de huurders. In plaats van dat partijen elkaar vonden in het streven naar een toekomstbestendig en ruim voldoende woonassortiment voor elke portemonnee, heeft de sociale huursector steeds nadrukkelijker gekozen voor een inkomensafhankelijke interpretatie van bereikbaarheid. In het strategisch voorraadbeleid speelt de relatie tussen de huurprijscategorieën en de diverse inkomensgroepen van huurders een overwegende rol. Het onderliggende verband tussen de huurprijzen en de puntenaantallen van de voorraad woningen wordt nog net niet helemaal verwaarloosd.

Tekenend voor de uit de kluiten gewassen fixatie op de huurquote is het recente fenomeen, dat corporaties bij het verzet tegen de verplichte bijdrage aan de bekostiging van de huurtoeslag niet op de gedachte zijn gekomen om gezamenlijk met de huurders daartegen ten strijde te trekken maar in plaats daarvan aan het rijk het verzoek hebben gedaan om op de kortst mogelijke termijn de rekening door te mogen schuiven naar huurders die meer verdienen dan pakweg 43.000 euro.

Ook het problematiseren van scheefwonen is symptomatisch voor een bestel, dat meer oog heeft voor het inkomen dan voor de individuele keuzevrijheid van huurders of voor een billijke relatie tussen prijs en kwaliteit.

Het kan geen verbazing wekken dat onder zulk gesternte huurpenningen zijn opgegaan aan een te hoog directeurssalaris, een te duur kantoor voor het personeel, commerciële escapades of risicovolle derivaten; en dat woningen steeds maar groter en vooral duurder moesten worden. Het is uiteindelijk de economische crisis, die deze ontwikkelingen een halt heeft toegeroepen. Geen enkele huurder of huurdersorganisatie is daar op eigen kracht toe in staat gebleken.

Huurdersinbreng in de Raad van Toezicht

De door de huurders voorgedragen persoon in de Raad van Toezicht kan ook weinig uitrichten in dit verband. Die moet vooral op zijn tellen passen. De minister van volkshuisvesting wil wél voor zichzelf de mogelijkheid om leden van de Raad van Toezicht te ontslaan maar zij noch haar voorgangers zijn ooit op het idee gekomen om leden nadrukkelijk tégen ontslag te beschermen. In de praktijk wordt gebruik gemaakt van deze omissie in de wet om echt onafhankelijke toezichthouders zonder veel scrupules de uitgang te wijzen.

De ingang tot de bestuurskamer is bovendien voorzien van een hoge drempel voor de leden, die door huurdersorganisaties worden voorgedragen. Grappend plegen toezichthouders elkaar de tegeltjeswijsheid voor te houden, dat een huurdersorganisatie weliswaar bindend voordraagt maar dat het de Raad van Toezicht zélf is, die benoemt. Wat gebeurt er als de Raad van Toezicht dat weigert? Dan blijft de zetel vacant of kiest de huurdersorganisatie eieren voor z'n geld door met een kandidaat te komen waar de Raad van Toezicht wél mee kan leven.

In het licht van deze ervaringen is het niet verwonderlijk, dat veel huurdersorganisaties inmiddels afzien van een eigen zoektocht naar voor te dragen kandidaten en positief reageren op het voorstel van de Raad van Toezicht om hen dit uit handen te nemen. En zo kan het gebeuren dat regelmatig in de zaterdageditie van landelijke kranten een advertentie verschijnt waarin de een of andere Raad van Toezicht meldt op zoek te zijn naar een nieuwe collega op voordracht van de huurdersorganisatie. De formulering legt ongenaakbaar bloot hoe de bindende voordracht ontaard is in een schertsvertoning.

Consumentenparticipatie openbaar vervoer

Enige jaren na de verzelfstandiging van de sociale huursector is in het openbaar streekvervoer de marktwerking geïntroduceerd. Daar heeft de wetgever gekozen voor een logisch driehoeksoverleg tussen overheden, vervoersbedrijven en consumentenorganisaties (Wet personenvervoer 2000).

Zowel in de aanloop naar een nieuwe busconcessie, tijdens de aanbestedingsprocedure, als daarna, gedurende de uitvoering van de concessie, zijn de consumentenorganisaties wettelijk in de gelegenheid om aan de betrokken overheden en vervoersbedrijven advies uit te brengen. Daar waar de consumentenorganisaties hun rol goed oppakken, heeft dat kunnen leiden tot een bloeiende adviespraktijk in zogenaamde rocov's. (Noot 2.) Ter verklaring kunnen twee redenen worden aangevoerd.

De eerste betreft het onderscheid tussen doel en middelen. Consumentenorganisaties dragen niet de last van een verantwoorde besteding van belastingcenten, noch worden zij gehinderd door de noodzaak van het vervoersbedrijf om winst te maken. Zij concentreren zich in hun adviezen op de belangen van de reizigers. Wat behelst goed openbaar vervoer? Het antwoord op die vraag staat voorop.

Doorgaans zijn de beargumenteerde reacties van hetzelfde kaliber. Slechts zelden is de hoogte van de overheidsbudgetten onderwerp van discussie. (Noot 3.) Evenmin wimpelen vervoersbedrijven de adviezen over de tarieven weg met praatjes over rentelasten en leningen. In plaats daarvan verwelkomen de overheden en de vervoersbedrijven de adviezen ter aanscherping van het beleid. Want ook zij dragen net als de reizigersorganisaties het openbaar vervoer een warm hart toe en stellen reizigersgroei voorop.

De andere reden betreft de wettelijke verantwoordelijkheid voor de consumentenparticipatie. Er bestaan geen aan vervoersbedrijven gelieerde reizigersorganisaties en ook geen door hen voorgedragen commissarissen. Het is de aanbestedende overheid, die dient te organiseren dat consumentenorganisaties de belangen kunnen behartigen van verschillende groepen reizigers zoals forenzen, ouderen, jongeren, mensen met een beperking, of reizigers die het openbaar vervoer combineren met de fiets. De overheid in kwestie voorziet de rocov daartoe van de nodige middelen en ondersteuning en ziet er bovendien op toe, dat het vervoersbedrijf de adviesverplichtingen nakomt. Binnen die overheid controleren de volksvertegenwoordigers of de verantwoordelijke bestuurder werk maakt van de consumentenparticipatie.

Overheden kennen in plaats van de tucht van de markt de tucht van de democratie. De consument is immers op gezette tijden ook een kiezer, die dan een reële macht kan doen gelden of een burger, die tussentijds van zich kan doen horen middels inspraak.

Onderlinge overeenstemming of onenigheid over het hoofddoel, alsmede rol en positie van betrokken partijen verklaren waarom de consumentenparticipatie in de sociale huursector is vastgelopen en die in het openbaar vervoer zich voorspoedig ontwikkelt.

Woonconsumentenparticipatie

Overeenkomstig het hierboven geschetste model kan de huurdersparticipatie verlost worden van zijn onbeduidendheid door de verantwoordelijkheid over te hevelen van corporaties naar gemeenten.

In praktisch opzicht is het zaak om de lokale overheid, in casu de wethouder volkshuisvesting verantwoordelijk te maken voor de accomodatie en de ondersteuning van een lokaal platform van huurdersorganisaties. Het toezicht op een ordentelijke gang van zaken komt bij de gemeenteraad te liggen.

Beleidsmatig zijn corporaties nu al verplicht om rekening te houden met het volkshuisvestingsbeleid van de gemeenten waarin ze werkzaam zijn maar gemeenten zijn niet verplicht om prestatieafspraken te baseren op een door de raad vastgesteld beleidsdocument noch om bij de totstandkoming van woonbeleid en inzake de prestatieafspraken de huurdersorganisaties om advies te vragen. Nu onvoldoende gemeenten het initiatief daartoe nemen op vrijwillige basis, zou de verplichting in de Woonwet moeten worden vastgelegd.

Het is verstandig om in het kader van het woonbeleid en het prestatieveld leefbaarheid ook ruimte te maken voor particuliere huiseigenaren. In voorkomende gevallen kan een lokaal woonconsumentenplatform zelfs uitgenodigd worden om mee te denken over de opzet van een nieuwbouwwijk.

Wat levert het op?

De relatie tussen verhuurder en huurders zal aan helderheid en scherpte winnen als hun onderlinge afstand toeneemt en er een einde komt aan de halfbakken positie van de huurdersorganisatie. Huurdersorganisaties hoeven niet meer betrokken te worden bij de financiële beslommeringen van hun verhuurder, zodat ze zich beter kunnen concentreren op de belangen van huurders; en de Raden van Toezicht van corporaties kunnen gevoeglijk worden verlost van de leden op voordracht van de huurders.

Een verbetering ten opzichte van de huidige situatie is verder, dat er een volwassen driehoeksoverleg ontstaat tussen gemeenten, corporaties en huurdersorganisaties. Corporaties kunnen daarin zelfstandiger opereren en huurdersorganisaties mogen voortaan van elk van beide andere onderhandelingspartijen een serieuze reactie op hun adviezen verwachten. Gemeenten zullen daardoor scherper het onderscheid gaan waarnemen tussen de belangen van verhuurders op het gebied van financiële continuïteit en die van huurders als het gaat om individuele keuzevrijheid. Dit bevordert het maken van een goede bestuurlijke afweging.

Het belangrijkste voordeel is, dat de grondwettelijke kerntaak als gemene deler weer beter in het vizier komt: een voldoende woonvoorraad. (Noot 4.) Wie kan daar nu tegen zijn?

Anita Engbers

• Noot 1. Deze karakterisering van de discussie is gebaseerd op mijn eigen ervaringen als oprichter en eerste voorzitter van een huurdersvereniging rond de eeuwwisseling. Bestuurders van huurdersverenigingen, aan wie ik het sindsdien heb voorgelegd, beamen de gang van zaken.
• Noot 2. Hoewel men het er niet over eens is of rocov een afkorting is van Reizigers Overleg of van Regionaal Overleg Consumentenbelangen Openbaar Vervoer is de term inmiddels zo goed ingeburgerd als soortnaam, dat de afkorting zonder puntjes wordt geschreven.
• Noot 3. Een voorbeeld daarvan zijn de ramingen voor de RijnGouweLijn in Zuid-Holland. Consumentenplatforms benadrukken de noodzaak van realistische exploitatiecijfers omdat zij vrezen, dat mogelijke tekorten op deze provinciale raillijn zullen worden afgewenteld op het provinciale busvervoer.
• Noot 4. Artikel 22, lid 2 van de Grondwet "Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid" rept niet over betaalbaarheid. Dat is logisch aangezien het begrip voldoende niet alleen de omvang van de woonvoorraad maar ook de betaalbaarheid ervan voor elke inkomenscategorie impliceert.